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Politiques de décentralisation en éducation : diversité
internationale, légitimations théoriques et justications
empiriques
Nathalie Mons
To cite this version:
Nathalie Mons. Politiques de décentralisation en éducation : diversité internationale, légitimations
théoriques et justications empiriques. Revue Française de Pédagogie, INRP/ENS éditions, 2004,
pp.41-52. �halshs-00004920�
Revue Française de Pédagogie, n° 146, janvier-février-mars 2004, 41-52 41
INTRODUCTION
«Lorsque les responsables politiques et les ana-
lystes tirent des leçons de la littérature actuelle sur la
décentralisation, ils doivent être conscients que les
arguments appuyant ce type de réformes tiennent
plus d’espoirs et de préférences personnelles que de
résultats empiriques fondés. La décentralisation en
éducation… conduit à un processus turbulent et
complexe, dont l’évolution et les résultats ne sont
souvent ni explicables, ni prévisibles.»
C’est en ces termes crus que la chercheuse de
l’Université de Stanford, Diana Rothen (2000), pointe
du doigt les carences qui caractérisent aujourd’hui
les analyses et les politiques de décentralisation de
l’éducation.
Il est vrai qu’en France comme à l’étranger, la
décentralisation est au cœur des débats nationaux,
les politiques opèrent de nombreux revirements, le
chemin emprunté par les réformes est hasardeux.
Ainsi, la Hongrie qui avait fait le choix d’une très forte
décentralisation au début des années 90 est revenue
en arrière en 1998, les pouvoirs du gouvernement
central ont été renforcés. De même, le Royaume-Uni,
adepte de l’ultra-décentralisation, a adopté sous le
gouvernement Blair les «stratégies de lecture et de
Depuis deux décennies, les réformes de décentralisation de l’éducation se sont multipliées sur tous les
continents. De nombreux pays, aux caractéristiques économiques, démographiques ou éducatives très
diverses, ont mis en œuvre ces politiques éducatives multiformes. Multiples par nature, elles ont fait exploser
l’opposition schématique entre États centralisés et États fédéraux : la typologie de la répartition des
compétences en éducation s’est enrichie de nouvelles familles. Pourtant, l’engouement pour la gouvernance
locale ne s’appuie pas sur un corpus théorique solide, pas plus qu’il ne trouve sa légitimité dans la recherche
empirique. Le débat sur les conséquences scolaires de la décentralisation de l’éducation n’est, à ce jour,
pasclos.
Mots-clés: décentralisation, autonomie scolaire, performance scolaire, éducation comparée, évaluation.
Politiques de décentralisation
en éducation : diversité
internationale, légitimations
théoriques et justifications
empiriques
Nathalie Mons
mathématiques», qui prévoient désormais pour le
primaire et le secondaire un encadrement des
méthodes pédagogiques très contraignant. Des États
pourtant très attachés au fédéralisme, comme les
États-Unis ou l’Australie, ont également mis en place,
depuis la fin des années 90, des standards pédago-
giques nationaux qui limitent la marge de manœuvre
de leurs États.
Ces revirements de politiques révèlent un phéno-
mène : chercheurs et responsables politiques s’inter-
rogent sur la meilleure répartition des compétences
en éducation. Le modèle longtemps prédominant de
l’État centralisé est aujourd’hui battu en brèche.
L’État-providence a déçu, la planification centralisée
n’a pas permis le développement économique tant
espéré ni la qualité de l’enseignement tant attendue.
Surtout, la massification de l’éducation semble
rendre les structures centrales lourdes à gouverner.
Les réformes de décentralisation se sont donc mul-
tipliées dans les années 80 et accélérées dans les
années 90. Elles ont transcendé les clivages écono-
miques, spatiaux et politiques pour devenir des
«politiques supra-nationales». Multiples par nature,
comme nous le verrons dans une première partie,
elles font exploser l’opposition schématique entre
États centralisés et États fédéraux : la typologie de la
répartition des compétences en éducation s’est enri-
chie de nouvelles familles (seconde partie).
Dans une troisième partie, nous verrons cependant
que l’engouement pour la gouvernance locale ne
s’appuie pas sur un corpus théorique solide, pas plus
qu’il ne trouve sa légitimité dans la recherche empi-
rique (quatrième partie).
LA DÉCENTRALISATION :
UN PHÉNOMÈNE AUX VISAGES MULTIPLES
Si la décentralisation apparaît comme un des prin-
cipaux instruments de politique éducative des deux
dernières décennies, c’est parce que le terme
englobe, en fait, une multitude de réformes éduca-
tives. Elles ont toutes pour objectif d’alléger les pré-
rogatives de l’État central dans la gestion des sys-
tèmes éducatifs, en les transférant vers des acteurs
locaux.
La littérature distingue en général trois formes de
décentralisation (Rondinelli, Nellis et Cheema, 1984)
qui diffèrent principalement par le degré d’autonomie
des unités sub-nationales par rapport au gouverne-
ment central:
a) la «déconcentration » dans laquelle le transfert
des compétences se fait au profit d’unités locales qui
restent sous l’autorité du gouvernement central (les
académies en France, par exemple) ;
b) la «délégation », c’est-à-dire le transfert de res-
ponsabilités à des unités sub-nationales ou des uni-
tés publiques, qui n’appartiennent pas au ministère
de l’Éducation mais dont les pouvoirs sont clairement
encadrés par l’autorité centrale (par exemple, les
municipalités danoises interviennent en matière
d’éducation (financement, pédagogie…) dans un
cadre défini par l’État central) ;
c) la «dévolution », par laquelle le transfert des res-
ponsabilités se fait en faveur d’unités sub-nationales
et/ou publiques, indépendantes du ministère de
l’éducation et bénéficiant d’une large autonomie de
décision, accordée souvent de façon pérenne. En
Espagne, par exemple, de par la constitution, les pro-
vinces autonomes sont les autorités en charge de
l’éducation.
Si Rondinelli n’a considéré que des entités
publiques, cet article appréhendera plus largement le
phénomène de la décentralisation et prendra égale-
ment en considération le transfert de compétences
vers des unités sub-nationales privées. On rejoint
ainsi Bennet (1990) qui distingue deux formes de
décentralisation : la «décentralisation inter-gouver-
nementale » et la «décentralisation-privatisation ».
Donc, de façon synthétique, par décentralisation,
nous entendrons ici le transfert de responsabilités, en
matière de planification, management, financement et
allocation des ressources, du gouvernement central
vers des unités locales sub-nationales publiques ou
privées, ces unités pouvant soit être directement pla-
cées sous l’autorité du gouvernement, soit disposer
d’une autonomie partielle ou totale.
En conséquence, le champ d’investigation de l’ar-
ticle est large. Il couvre à la fois les déconcentrations
(Portugal, Corée, Thaïlande…), les phénomènes de
«provincialisation » ou «municipalisation » dans les-
quels les collectivités locales se voient confier de
nouvelles responsabilités éducatives (Danemark,
Espagne ou Suède) ou encore les expériences d’au-
tonomie scolaire (Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni ou
Hongrie). Les politiques qui favorisent le développe-
ment de réseaux d’enseignement alternatifs, pour
remédier à ce qui est perçu comme des carences de
l’instruction traditionnelle publique, ne seront pas
oubliées. Ces réseaux peuvent être publics (comme
42 Revue Française de Pédagogie, n° 146, janvier-février-mars 2004
les charter schools américaines) ou privés subven-
tionnés par un programme de bons d’achat scolaires,
les fameux «vouchers », qui apportent aux parents
une aide financière leur permettant de choisir une
école privée (Chili, Colombie, Suède…). L’idée est ici
d’évaluer l’impact du transfert des prérogatives de
l’État central vers le local, quelle que soit la forme de
cette dévolution ou les acteurs – publics ou privés –
qu’elle peut toucher. Nous verrons que la décentrali-
sation est autant une affaire de transferts territoriaux
de compétences que de transferts de pouvoirs poli-
tiques entre groupes sociaux.
EXPANSION INTERNATIONALE DES POLITIQUES
DE DÉCENTRALISATION DE L’ÉDUCATION
Multiformes, les politiques nationales de décentrali-
sation se sont multipliées durant les deux dernières
décennies.
La décentralisation s’est imposée dans des pays
de niveaux de vie, de tailles et de structures
politiques très variés
La décentralisation s’est imposée dans des pays de
niveaux de développement économique très divers,
depuis des pays en voie de développement, comme
le Kenya ou les Philippines et leur réseaux d’écoles
communautaires, jusqu’à des pays industrialisés,
comme les pays nordiques ou le Royaume-Uni, en
passant par les pays en transition (Argentine, Pays de
l’Est…).
La décentralisation a également touché de nom-
breux pays, quelle que soit la taille de leur territoire ou
l’importance de leur population. Des États vastes,
comme l’Argentine (« provincialisation » de son édu-
cation), aussi bien que des petits territoires comme le
Danemark (« municipalisation » de son éducation) ou
le Salvador (programme d’écoles autonomes EDUCO)
se sont convertis à la décentralisation. Des États peu-
plés, comme l’Espagne, ou de plus petits pays,
comme le Salvador et son réseau d’écoles auto-
nomes ont inscrit la gouvernance locale dans leur
agenda.
Si la décentralisation a touché bien sûr en priorité
les structures unitaires comme le Pakistan, les
anciens pays de l’Est ou la Chine, les États fédéraux
ont également multiplié les expériences d’autonomie
scolaire (États-Unis, Australie, Inde…).
Tous les continents ont été concernés: depuis
l’Afrique (Zimbabwe, Kenya, Zaïre…), en passant
parl’Asie (Indonésie, Thaïlande, l’Inde…), l’Europe
(anciens pays de l’Est, pays nordiques, Espagne, Por-
tugal…), l’Amérique du Nord (États-Unis), ou le Paci-
fique (Nouvelle Zélande, Australie…) … En Amérique
Latine, quasiment tous les États ont mené des expé-
riences de décentralisation.
On le voit donc, la décentralisation n’est pas une
réponse ponctuelle à un niveau de développement
économique ou à un stade d’expansion des systèmes
éducatifs: elle est utilisée à la fois pour répondre à
des problèmes d’expansion des structures éduca-
tives ou comme solution à un souci de qualité de
l’éducation dans les systèmes plus matures. Ce n’est
pas non plus une solution apportée à des problèmes
d’organisation territoriale ou démographique: elle
s’impose dans des pays de taille et de population
variées. Elle n’est pas non plus rattachée à une
culture ou à une zone géographique.
Les réformes de décentralisation
répondent à des motivations très diverses
Les réformes de décentralisation se sont imposées
dans de nombreux pays parce qu’elles répondent à
des objectifs variés.
Si la gouvernance locale apparaît aujourd’hui
comme LA solution aux problèmes de qualité de
l’éducation, la première vague de décentralisations,
dans les années 70-80, s’explique plus particulière-
ment par des contingences financières et fiscales.
Le transfert de compétences éducatives vers les
acteurs locaux est d’abord perçu comme une solution
à la fois aux déficits budgétaires importants des États
centraux et au souhait de poursuivre l’expansion des
structures éducatives, malgré la contrainte financière
(Winkler, 1989). C’est l’époque où les généraux
argentins décentralisent l’éducation primaire vers des
provinces qui refusent ce transfert, où le Kenya ou les
Philippines développent leurs réseaux d’écoles com-
munautaires censées attirer les subsides des familles.
Les années 90 sont davantage marquées par les
décentralisations dites démocratiques, l’objectif est
alors de couper avec un passé autoritaire symbolisé
par une structure centralisée en transférant parfois
vers des conseils d’écoles mais surtout vers les col-
lectivités locales, des compétences, entre autres,
dans le domaine de l’éducation. Après l’exemple
emblématique de l’Espagne, dans les années 80, les
Politiques de décentralisation en éducation : diversité internationale, légitimations théoriques et justifications empiriques 43
anciens pays de l’Est mais aussi des pays d’Amérique
Latine comme l’Uruguay suivent cette voie.
Outre la démocratisation qui s’accompagne le plus
souvent d’un transfert vers les autorités politiques, la
décentralisation commence à rimer dans les années
90 avec qualité de l’enseignement. La gouvernance
locale prend alors le plus souvent la forme de l’auto-
nomie scolaire (Winkler et Gersberg, 1998). Ces poli-
tiques ne touchent alors souvent que le domaine édu-
catif. C’est le cas au Nicaragua, au Salvador ou dans
certains États brésiliens comme le Minas Gerais.
On voit donc que, parmi les motivations des poli-
tiques de décentralisation, l’amélioration de la qualité
de l’enseignement n’apparaît que tardivement. Les
réformes de décentralisation de l’éducation ont été
moins des outils de politiques éducatives que des
instruments au service d’objectifs étrangers à la qua-
lité de l’enseignement.
Ces objectifs variés, potentiellement contradictoires,
expliquent que les réformes de décentralisation soient
inscrites sur les agendas de tous les partis politiques:
gouvernements de droite comme en Angleterre sous le
règne Tchatcher;partis de gauche comme en Nouvelle-
Zélande ; voire même gouvernements autoritaires
comme Pinochet au Chili ou les généraux en Argentine.
La décentralisation survit, de plus, aux remaniements de
gouvernements : entamée par les partis de droite, elle
est confirmée par la gauche, comme en Espagne ;
amorcée par la gauche elle est reprise à son compte par
la droite comme en France, imposée par des régimes
totalitaires, elle est confirmée par les gouvernements
démocratiques comme au Chili ou en Argentine.
Les répartitions de compétences
entre gouvernements centraux et pouvoirs
locaux varient fortement suivant les pays
Les motivations diverses de la décentralisation
expliquent qu’aucune réforme de gouvernance locale
n’ait été totale. Il n’existe pas aujourd’hui d’État
complètement décentralisé en matière d’éducation :
les organisations nationales se caractérisent davan-
tage par un équilibre entre des fonctions détenues
par le pouvoir central et des compétences déléguées
à des unités locales. Le tableau ci-dessous montre
que la répartition des compétences en éducation
varie fortement suivant les pays.
Dans aucun pays, les collectivités locales ou les
écoles ne détiennent, en toute autonomie, l’ensemble
des pouvoirs. Même les États fédéraux connaissent
aujourd’hui des règles nationales, sous forme de
standards éducatifs (USA, Australie…), d’échelles de
salaires nationales (Allemagne) ou de reconnais-
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Compétences/
FranceJapon LuxembourgNorvège Espagne MexiqueUSA Suède UK
Nouvelle
Pays Zélande
Conception
programmes1111112333
Certification 1111222111
Recrutement
enseignants 1212222333
Détermination
conditions de service
enseignants 1112112211
Allocation budgétaire1 212222233
Tableau I. – Répartition des compétences pour certaines fonctions éducatives
dans l’enseignement basique obligatoire, dans une sélection de pays (2003)
Source: auteur. Les pays sont classés en fonction d’une intervention croissante des acteurs locaux, collectivités
locales et/ou établissements scolaires.
Légende :
1 = État central, 2 = Collectivités locales, 3 = établissements scolaires.
Acteur agissant en toute autonomie
Acteur prédominant dans l’exercice de la compétence mais agissant en collaboration avec d’autres centres de
pouvoirs.