XIII Coloquio de Gestión Universitaria
en América del Sur
“En homenaje al Dr. Roberto Ismael Vega”
Rendimientos académicos y eficacia social de la Universidad
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR
EVALUACIÓN EXTERNA: ¿HACIA UNA UNIVERSIDAD HOMOGÉNEA?
Adriana Accinelli- aaccinelli@ciudad.com.ar
Buenos Aires, octubre 2013
Palabras clave: Evaluación institucional- Evaluación externa- Gestión académica
Introducción
En la década del ochenta a nivel global, y en la década del noventa en América Latina, en el marco
más amplio de reforma de los Estados, se configuraron nuevas relaciones entre el Estado y la
Universidad. Se establecieron políticas regulatorias de la educación superior, que incluyeron entre
otras, la creación de agencias de aseguramiento de la calidad. En esa línea, se incrementaron
notoriamente la cantidad de países que adoptaron sistemas con dicho propósito, asumiendo estos
organismos diversas funciones relativas a la evaluación y/o acreditación de programas de grado o
posgrado, e instituciones, abarcando algunas o la totalidad de ellas.
En el caso argentino, el organismo nacional de aseguramiento de la calidad es la Comisión Nacional
de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) que tiene la particularidad de abordar
multiplicidad de funciones abarcando la evaluación y la acreditación de programas e instituciones.
Las políticas de evaluación han adquirido un carácter estratégico en la educación superior por
diversas razones. Una de ellas es la producción de información sobre las instituciones
universitarias, esta información sirve como instrumento de gestión para la propia institución. Una
de las modalidades de evaluación es la evaluación institucional, cuyo propósito central es el
mejoramiento y/o aseguramiento de la calidad de las universidades. La evaluación institucional
consta de dos etapas, la primera fase es un proceso de autoevaluación desarrollado por la propia
institución, y una segunda etapa, de evaluación externa, realizada por sistema de pares evaluadores.
En este trabajo se examinan los informes elaborados luego de las evaluaciones externas hechas en
las universidades nacionales y privadas en el período 2007-2011, haciendo foco en las
recomendaciones formuladas para las dimensiones constitutivas de la gestión académica. Se
sostiene la hipótesis de que las recomendaciones enunciadas tienden a moldear a las universidades
de un modo homogéneo. Para verificar esta hipótesis se sistematizaron las recomendaciones
vertidas en los informes, agrupándolas en categorías -subdimensiones de la gestión académica- lo
que posibilitó la comparación entre universidades de las recomendaciones formuladas,
estableciendo la existencia (o carencia) de regularidades.
Las preguntas iniciales eran si las recomendaciones desarrolladas en los informes responden a una
idea común de universidad, si se elaboran sin perder de vista el proyecto institucional, cuál es el
impacto posible sobre la gestión institucional y, finalmente, si se evidencia una tendencia a
imprimirle un carácter homogéneo a las instituciones.
El trabajo se elaboró sobre la base de fuentes documentales, por lo que queda fuera del mismo el
análisis de la dinámica institucional que genera la actividad evaluativa, como así también las
respuestas de los actores involucrados.
En la primera parte del trabajo se analiza cómo se fue configurando la práctica evaluativa en el
contexto de una nueva relación de las universidades con el Estado en Argentina. Se describen las
características del organismo evaluador y de la evaluación institucional, especificando la evaluación
externa. En la segunda parte se plantea un marco conceptual de la gestión universitaria,
seleccionando un aspecto de la gestión, el referido a la gestión académica. En la tercera parte del
trabajo se analizarán las recomendaciones vertidas en los informes para la dimensión mencionada,
el abordaje se realiza globalmente para cada una de las subdimensiones que la comprenden.
El Estado Evaluador en Argentina
En Argentina, a partir de la década del ’90, se establece una nueva relación de la universidad con el
Estado. Dentro de un proceso mayor de reformas del sector público, en el que se modifica su
estructura, escala y modalidad, el Estado argentino comienza a diseñar políticas para la educación
superior en su conjunto.
La Reforma Universitaria promovida desde mediados de los noventa tuvo su énfasis en un
nuevo marco legal que creó un ámbito público gubernamental de fiscalización y control (la
Secretaría de Políticas Universitarias) y un ámbito de evaluación y acreditación (la
Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria - CONEAU).
Se reforzó así la supervisión del sistema a través de la creación y transformación de la
estructura político-administrativa de la educación superior. Se mantuvo el fuerte peso de la
educación pública y sus lógicas autonómicas y se controló la expansión de las instituciones
privadas. El sistema de evaluación, con fuerte componente técnico-político, ha tendido a
aumentar sus áreas de responsabilidad y los grados de obligatoriedad de sus competencias.
(IESALC, 2000)
Efectivamente, una de las políticas de impacto en el sistema de educación superior en este período
es la creación, en 1993, de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) “…que marca un punto
de inflexión, porque desde esta dependencia se promovieron una serie de iniciativas tendientes a
modificar el sistema universitario, entre ellas la sanción de la ley aún vigente.” (Toribio, 2010, pág.
215) Partiendo de un diagnóstico crítico de la situación de la Educación Superior se impulsan una
serie de políticas tendientes a modificar la financiación, mediante estimulo de la búsqueda de
fuentes alternativas de financiamiento, la mejora de la calidad de la enseñanza y la investigación, el
fomento de la investigación a través de la creación de un programa de incentivos a docentes
investigadores y la promoción de la sanción de una nueva Ley Universitaria (Toribio, 2010)
De estas políticas, la de mayor importancia es la sanción de la Ley Nacional de Educación Superior
(N° 24.521), por su alcance, ya que por primera vez abarca a todo el sistema de educación superior
(universitario y superior no universitario), y por las prácticas institucionales a las que dará lugar,
entre ellas la evaluación, a partir de la creación de la CONEAU. El eje de la política universitaria
pasa a ser la evaluación y el reaseguro de la calidad.
El rol evaluador del estado no fue aceptado pasivamente por las universidades, que vieron en
peligro su autonomía. Hubo resistencias en algunas, y reacomodamiento en otras. Desde un
enfoque crítico se afirma que la instauración del “Estado Evaluador” responde a la intención de
ejercer un control de modo indirecto, alineado con las orientaciones realizadas por los organismos
multilaterales de crédito.
Así se adoptó la utilización de criterios y conceptos propios de la gestión privada como
eficacia, eficiencia, planificación, protagonismo de resultados y productos cuantificables,
calidad, relación costo-beneficio, ajuste entre demanda y oferta, flexibilidad, competitividad
y otros de la misma vertiente ideológica que fueron aplicados en la evaluación de las
universidades. (López Meyer, 2010, pág. 83)
Desde la perspectiva de la CONEAU se señala que la evaluación constituye un instrumento
adecuado para establecer una forma de regulación de las instituciones universitarias, orientada a
mejorar la calidad de la formación proporcionada por ellas.
No se puede soslayar el carácter estratégico de la evaluación en las políticas de la segunda
generación de reformas del estado. Las reformas de primera generación estaban centradas en la
restructuración de la relación entre el Estado y el mercado y la redefinición de las respectivas áreas
de influencia, mientras que la llamada segunda generación de reformas se centra en las mejoras en
términos de calidad institucional. Es en este segundo encuadre que la evaluación se convierte en un
eje de las políticas estatales para la universidad. Como señalan Krotsch, Camou, & Prati (2007) son
varias las razones que explican el carácter estratégico de los procesos de evaluación, tales como:
• La función de rendición de cuentas de la evaluación institucional. Ante la demanda de
diferentes sectores de la sociedad de una educación universitaria pertinente y de calidad, la
evaluación de los procesos y resultados permite dar cuenta del modo en que se gastan los
recursos públicos (en el caso de las universidades nacionales)
• Le brinda a la propia universidad información sistemática sobre sí misma; el proceso de
autoevaluación se convierte en una instancia de aprendizaje institucional, y el
conocimiento obtenido, un valioso insumo para realizar las transformaciones necesarias para
adecuarse a las nuevas demandas internas y externas.
• La evaluación como herramienta de gestión. La evaluación permite obtener información
diferencial de los procesos y los rendimientos, y asignar recursos en forma racional.
La combinación de estas tres dimensiones constituye el uso sustantivo de la evaluación
institucional, si son incorporados de manera regular y estable a la cultura institucional. Este uso se
diferencia del uso instrumental o formalista de la evaluación.
Agencia de Aseguramiento de la Calidad en Argentina. Evaluación externa.
La CONEAU es un organismo descentralizado que trabaja en jurisdicción del Ministerio de
Educación que comenzó a actuar en 1996. Sus funciones han sido determinadas en el artículo 46
de la Ley 24.521 de Educación Superior de 1995. Una de sus funciones es llevar adelante las
evaluaciones externas de las universidades.
La LES establece en el artículo 44 que las instituciones universitarias, sean de gestión estatal o
privada, deben asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional con el
objeto de analizar logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones y tomar medidas para
el mejoramiento. El proceso de autoevaluación se complementa con evaluaciones externas por parte
de la CONEAU, con la participación de pares evaluadores, donde se observa y se valora la
conformación de la institución, su organización, su funcionamiento, su desarrollo histórico,
considerando el proyecto institucional que cada institución determina para si misma y sobre la base
de la autoevaluación. El proceso de evaluación externa concluye con la recomendación de cursos de
acción para el mejoramiento de la calidad.
Los procedimientos para la evaluación institucional, resultado del consenso logrado con los
organismos coordinadores (CIN y CRUP), se reglamentaron en principio en dos documentos:
“Lineamientos para la Evaluación Institucional” (Res. CONEAU 94/97) que establece las
condiciones que deben cumplir la autoevaluación y la evaluación externa, y en la Res. CONEAU
315/00 se establecen orientaciones para la redacción del informe final.
En 2011 se emitió la Resolución CONEAU 382/11 que especifica la información que debe tener la
autoevaluación y establece criterios y procedimientos para la tarea de los pares que participan en la
evaluación externa.
La evaluación institucional tiene como propósito fundamental el mejoramiento de la calidad
institucional; la evaluación tendiente al mejoramiento presenta características diferenciales a la
evaluación como mecanismo de control. En principio, utiliza mecanismos participativos y
reflexivos. Atiende a la complejidad del concepto de calidad, con una mirada contextualizada.
Dias Sobrinho (2003) plantea que la evaluación institucional no puede ser obra de individuos
aislados y descomprometidos con los programas. Los juicios de valor sobre acciones,
procedimientos, métodos, productos o servicios no pueden estar desvinculados de las relaciones
estructurales en que son producidos. La evaluación es un proceso pedagógico cuyo objetivo no es
sólo conocer el estado del arte, sino que tiene que convertirse en un proceso sistemático de
producción de conocimiento de las actividades de la universidad: docencia, investigación y
transferencia. Tiene que ir más allá de las fórmulas tecnocráticas de eficiencia; los recursos
cuantitativos, conocer el número de graduados, cantidad de publicaciones, no dicen nada acerca de
la calidad de esos graduados y de esas publicaciones.
En el mencionado documento “Lineamientos para la evaluación institucional” se afirma que la
perspectiva a la que adscribe CONEAU es la “que postula que la evaluación institucional debe
servir para interpretar, cambiar y mejorar las instituciones, que por ello debe realizarse en forma
permanente y participativa, y que debe ser un proceso abierto y flexible”. Se encuentra en la
definición del propósito evaluativo una orientación hacia el conocimiento y mejora.
Se menciona en este documento en relación al análisis y recomendaciones finales que las
conclusiones de la evaluación externa son básicamente dos:
La elaboración de un informe final que recoja la experiencia de la evaluación institucional, el
análisis de las dimensiones evaluadas y las recomendaciones de la CONEAU. Advierte que es
necesario que el informe sea claro y preciso, destinado a multiplicidad de lectores.
Debe tender a mejorar las prácticas institucionales a partir de generar un proceso de reflexión sobre
ellas. Una visión informada, analítica y crítica sobre la institución permitiría a la institución pensar
en acciones para mejorar su gestión para el logro de sus objetivos.
Uno de los riesgos de la evaluación externa es que produzca recomendaciones homogéneas sin
considerar el contexto, la historia institucional y la singularidad de cada institución.
La evaluación no es neutral ni desinteresado el lenguaje. Se debe asumir con honestidad y
franqueza que hay valores que se aprecian y que se quiere que se instalen en un momento
histórico dado, con la conciencia de que ellos no son necesariamente eternos, por lo menos
en la forma en que hoy se conciben.(CONEAU, 1997, pág. 18)
Uno de los factores que pueden incidir para que sea de este modo es que la evaluación es efectuada
por pares evaluadores, quienes portan un “modelo” de gestión “deseable”. El par evaluador tiene
una cultura de pertenencia, que inevitablemente, será un factor mediador para la formulación de
juicios de valor. (Rodriguez Espinar, 1997)