Krupp, Hans-Jürgen
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Bürgerversicherung für das Alter: Gesetzliche
Rentenversicherung als Bürgerversicherung
Wirtschaftsdienst
Suggested Citation: Krupp, Hans-Jürgen (2007) : Bürgerversicherung für das Alter: Gesetzliche
Rentenversicherung als Bürgerversicherung, Wirtschaftsdienst, ISSN 0043-6275, Springer,
Heidelberg, Vol. 87, Iss. 1, pp. 23-30,
https://doi.org/10.1007/s10273-007-0604-6
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Wirtschaftsdienst 2007 • 1
RENTENVERSICHERUNG
23
L
eider ist in der Bundesrepublik der Begriff der
„Bürgerversicherung“ in den politischen Streit ge-
raten. Eigentlich ist unter „Bürgerversicherung“
1
nur
eine umfassende Versicherungspfl icht aller Bürger zu
verstehen, so wie sie zum Beispiel in der Schweiz oder
den Niederlanden besteht. Die Frage, welcher Grad
von Umverteilung damit verbunden ist, wird damit
nicht beant wortet.
In der Bundesrepublik verbindet nun aber der Streit
um die Umverteilung im System der Krankenversiche-
rung den Begriff der „Bürgerversicherung“ mit dem der
Umverteilung. In der Alterssicherung ist die Ausgangs-
position aber von vorneherein eine andere. Während in
der Krankenversicherung einer grundsätzlich einheit-
lichen Leistung unterschiedliche, vom Einkommen ab-
hängige Beiträge gegenüberstehen, entsprechen in der
Alterssicherung grundsätzlich unterschiedliche Bei-
träge auch unterschiedlichen Leistungen. Es besteht
also eine Beitrags-Leistungs-Äquivalenz. Das schließt
nicht aus, dass man auch in der Alterssicherung über
Umverteilung in begrenztem Umfang diskutieren kann.
Wenn im Folgenden über „Bürgerversicherung“ für das
Alter gesprochen wird, geht es primär zunächst nur um
den Umfang der Versicherungspfl icht. Insofern ist der
Begriff „Bürgerversicherung“ in der jetzigen Diskussi-
onslage nicht ganz glücklich.
Anlass für die Frage nach einer Bürgerversicherung
in der Alterssicherung, also nach einer allgemeinen
Versicherungspfl icht für alle erwachsenen Personen,
sind einerseits der rasche Wandel der Erwerbswelt
mit dem Rückgang von Vollzeitarbeitsplätzen, der Zu-
nahme von Teilzeit- und geringfügiger Beschäftigung
und dem Wechsel in die Selbständigkeit, andererseits
die gravierenden Änderungen der Familienstrukturen
durch die Selbstverständlichkeit der Erwerbstätigkeit
der Frau, die signifi kante Zunahme von Eheschei-
dungen bis ins hohe Alter und geringe Kinderzahlen.
Diese Änderungsprozesse, die schon längst begon-
nen haben und sicher weiterhin anhalten werden, be-
treffen einige Grundzusammenhänge, die jedes Alters-
sicherungssystem beachten muss:
Entscheidend für jedes Alterssicherungssystem ist
das Verhältnis von Beitragszahlern zu Leistungs-
empfängern.
Entwickelte Gesellschaften fi nanzieren eine Min-
destversorgung auch für diejenigen, die keine aus-
reichende eigene Altersvorsorge haben.
Finanzinvestitionen können Investitionen in die Er-
ziehung und Bildung von Kindern nicht ersetzen.
Verhältnis von Beitragszahlern zu
Leistungsempfängern
Die These, dass es in der Alterssicherung auf das
Verhältnis von Beitragszahlern zu Leistungsempfän-
gern ankommt, klingt trivial. Dessen ungeachtet ha-
ben Generationen von Ökonomen mit rein demogra-
phischen Relationen argumentiert, oft auch noch mit
•
•
•
Hans-Jürgen Krupp
Bürgerversicherung für das Alter
Gesetzliche Rentenversicherung als Bürgerversicherung
Die Alterssicherungssysteme werden durch den raschen Wandel der Erwerbswelt und
die gravierenden Änderungen der Familienstrukturen vor neue Herausforderungen gestellt.
Welche Grundzusammenhänge sind dabei zu beachten? Wie sollte die gesetzliche
Rentenversicherung reformiert werden? Professor HansJürgen Krupp plädiert in seinem
Aufsatz für die Einführung einer allgemeinen Versicherungspfl icht.
1
Einen Überblick über die deutsche Diskussion, tendenziell aus Sicht
der Befürworter einer Bürgerversicherung, gibt der Sammelband von
Wolfgang S t rengmann-Kuhn: Das Prinzip Bürgerversicherung
– Die Zukunft im Sozialstaat, VS Verlag für Sozialwissenschaften,
Wiesbaden 2005.
Prof. em. Dr. HansJürgen Krupp, 72, war unter
anderem Präsident des Deutschen Instituts für
Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin, Mitglied
des Sachverständigenrates zur Begutachtung
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Fi-
nanzsenator sowie Wirtschaftssenator der Frei-
en und Hansestadt Hamburg und Präsident der
Landeszentralbank in der Freien und Hansestadt
Hamburg, in MecklenburgVorpommern und
SchleswigHolstein und Mitglied des Zentralbank-
rates der Deutschen Bundesbank.
DOI: 10.1007/s10273-007-0604-6
RENTENVERSICHERUNG
Wirtschaftsdienst 2007 • 124
unplausiblen Altersgrenzen. Mit dem RV-Nachhaltig-
keits-Gesetz des Jahres 2004, das auf die Kommis-
sion „Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen
Sicherungssysteme“
2
zurückgeht, wird die rein demo-
graphische Betrachtungsweise nun auch offi ziell über-
wunden. Mit dem Nachhaltigkeitsfaktor
3
wird geregelt,
dass die Verteilung zwischen Rentnern und Beitrags-
zahlern sich nicht an irgendwelchen demographischen
Faktoren orientiert, sondern an der Veränderung des
Verhältnisses von Rentnern zu Beitragszahlern. Damit
kommen zwei zusätzliche Elemente in Spiel: einmal
der Umfang der Erwerbstätigkeit, zum andern das
Ausmaß der Versicherungspfl icht. Soweit die demo-
graphische Entwicklung relevant ist, wird sie durch
den Nachhaltigkeitsfaktor mit abgedeckt. Während die
demographische Entwicklung erst in etwa zehn Jah-
ren an Bedeutung gewinnen wird, sind Erwerbstätig-
keit und Versicherungspfl icht schon seit vielen Jahren
für die Leistungsfähigkeit und Finanzlage des Alterssi-
cherungssystems relevant. Dies wird übrigens bei der
Begründung des Nachhaltigkeits faktors im Bericht der
Kommission bestenfalls am Rande angesprochen.
Sehr drastisch kann man das an der Entwicklung
der sozialver sicherungs pfl ichtigen Beschäftigten in
den 90er Jahren zeigen. Hier zeigt sich der drama-
tische Wandel in Umfang und Struktur der Erwerbs-
tätigkeit, der bei Reformen der Alterssicherung zu be-
rücksichtigen ist. Allein in der kurzen Periode von 1991
bis 2005 ging die Zahl der sozialversicherungspfl ichti-
gen Beschäftigen um 13% zurück. Noch gravierender
war der Rückgang der Vollerwerbstätigen um 18%.
4
Das entspricht übrigens im Wesentlichen (12%) dem
Rückgang der Altersgruppe zwischen 15 und 64 Jah-
ren in der Periode von 2025 bis 2040, der Periode, in
der die demographische Anspannung besonders groß
ist
5
. Auf der Seite der Beitragszahler hat sich in den
90er Jahren also eine Entwicklung vollzogen, die für
die Zeit nach 2020 immer wieder als Schreckensbild
dargestellt wird. Nun könnte man gegen eine solche
Argumentation einwenden, dass man auch die Zu-
2
Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen
Sicherungssysteme: Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen
Sicherungssysteme, in: Bundesministerium für Gesundheit und Sozi-
ale Sicherung, Berlin 2003.
3
Der Nachhaltigkeitsfaktor hat eine interessante Geschichte. Vgl.
hierzu Hans-Jürgen Krupp: Zur Interpretation des Nachhaltigkeits-
faktors, in: WIRTSCHAFTSDIENST, 83. Jg. (2003), H. 11, S. 705-710.
4
Hans-Uwe B ach, Christian G aggermeier, Sabine Klinger:
Sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung – Woher kommt die Tal-
fahrt?, in: IAB-Kurzbericht Nr. 26, Nürnberg 2005.
5
Eigene Berechnung auf der Grundlage der Zahlen der Kommission
für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssys-
teme 2003, a.a.O., S. 55.
nahme der über 65-Jährigen berücksichtigen müsse.
Auch dieses Argument trägt nicht weit, die Zunahme
dieser Gruppe war in den 90er Jahren stärker als sie
für die Jahre von 2030 bis 2040 erwartet wird.
Die Effekte von Arbeitsmarkt und Versicherungs-
pfl icht in den letzten 15 Jahren sind also in etwa in der
Größenordnung der demographisch bedingten Schre-
ckensentwicklung in den Jahren 2025 bis 2040. Die
Interpretation dieses Ergebnisses eröffnet viele Spiel-
räume. Man kann die Überlebensfähigkeit unseres
Umlagesystems positiv herausstellen, man kann aber
auch die fi nanziellen Nöte des Systems erklären. Un-
verhältnismäßig ist allerdings die Beachtung, die zu-
künftigen demographischen Entwicklungen zukommt,
und die Missachtung, die einem vergleichbaren Phä-
nomen der jüngsten Vergangenheit zuteil wird.
Nun darf man die Entwicklung der letzten 15 Jahre
nicht einfach fortschreiben. Die Entwicklung war hier
besonders negativ. Sicher sind hierin auch konjunk-
turelle Effekte enthalten. Mit der Verbesserung der
Konjunktur und einer besseren Wirtschaftspolitik kann
sich eine fi nanzielle Entspannung ergeben. Deutlich ist
aber, dass man der Entwicklung der Versicherungs-
pfl icht mindestens soviel Beachtung schenken muss
wie zukünftigen demographischen Entwicklungen.
Die Auswirkungen von Demographie, Erwerbstä-
tigkeit und Versicherungspfl icht werden übrigens im
Grundsatz durch den Nachhaltigkeitsfaktor auf Rent-
ner und Beitragszahler verteilt, so dass an dieser Stel-
le kein zusätzlicher Handlungsbedarf besteht, abge-
sehen davon, dass man sich eine intelligentere und
fl exiblere Rentenformel wünschen würde.
Kapitalgedeckte Alterssicherung als
Problemlösung?
Nun wird in den letzten Jahren immer wieder von
Ökonomen, insbesondere aber von interessierten Fi-
nanzinstitutionen, die Meinung vertreten, durch einen
Übergang zu kapitalgedeckter Alterssicherung könnte
man die Probleme des Umlagesystems vermeiden.
Das ist nicht richtig.
Auch für kapitalgedeckte Alterssicherungssysteme
ist die Relation von Einzahlern zu Leistungsempfän-
gern relevant, sowie diese Systeme oder ihre Sum-
mierung gesamtwirtschaftliche Relevanz haben. Auch
wenn der alte Mackenroth-Satz
6
, dass der laufende
6
G. Mackenroth: Die Reform der Sozialpolitik durch den deut-
schen Sozialplan, in: G. A lb recht (Hrsg.): Verhandlungen auf der
Sondertagung in Berlin, Schriften des Vereins für Socialpolitik, Band
4, Berlin 1952.
Wirtschaftsdienst 2007 • 1
RENTENVERSICHERUNG
25
Konsum nur aus der laufenden Produktion kommen
könne, für die einzelne Volkswirtschaft bei interna-
tionalen Finanzmärkten nur eingeschränkt gilt, sind
gesamtwirtschaftliche Zusammenhänge im Weltmaß-
stab zu beachten. Geht man dabei von den demogra-
phischen Entwicklungen aus, darf man nicht nur die
Niveaus bestimmter Quoten, zum Beispiel der Anteil
der mehr als 64-Jährigen, betrachten. Hier gibt es
durchaus Unterschiede zwischen den Industrielän-
dern, erst recht aber zu den für Investitionen in Frage
kommenden Schwellenländern. Entscheidend ist aber
der Alterungsprozess, das heißt die Veränderung die-
ser Quoten. Und hier sind die Unterschiede der Än-
derungsraten zwischen den Industrie ländern geringer
als zwischen den Niveaus, während diese Raten für
die Schwellenländer deutlich größer als für die Indus-
trieländer sind. So wird von 2000 bis 2050 für China
und Indien mit einer Veränderung dieses Anteils auf
mehr als das Dreifache gerechnet.
7
Insofern haben
die Alterssicherungssysteme der Industrieländer eine
vergleichbare Situation, während die Probleme der
Schwellenländer deutlich größer sein werden. Aus
diesem Grunde ist ein Ausweichen auf die Schwellen-
länder mit hohen Risiken behaftet. Daher ist auch im
Weltmaßstab wahrscheinlich, dass es Phasen gibt, in
denen die Einzahlungen in die Gesamtheit der Syste-
me deutlich hinter den zugesagten Auszahlungen zu-
rückbleiben. Das gilt insbesondere auch deshalb, weil
sich kapitalgedeckte Alterssicherungssysteme in den
letzten Jahrzehnten weltweit ausgebreitet haben. Wei-
ter sind die Wachstumseffekte einer Veränderung der
Alterstruktur zu bedenken.
Die ökonomischen Konsequenzen einer solchen
Entwicklung sind unter Ökonomen in hohem Maße
strittig, was nicht überrascht, wenn man berücksich-
tigt, wie stark die Kapitaldeckung der Alterssicherung
gerade von Ökonomen propagiert wurde. Richtig ist,
dass komplexe Marktprozesse auf internationalen Fi-
nanzmärkten schwer prognostizierbar sind.
Bleibt man bei traditionellen Marktvorstellungen, ist
in einer solchen Situation auf den Finanzmärkten ein
Ansteigen des Zinsniveaus und eine Entwertung der
Vermögens bestände wahrscheinlich. In der Diskussion
wird das als „asset meltdown“ bezeichnet. Offen bleibt,
ob dieser Effekt größer oder kleiner als der Effekt des
Nachhaltigkeitsfaktors im Umlageverfahren ist. Man
7
Maureen M. C ulhane: Global Aging – Capital Market Implications,
in: Goldman Sachs Strategic Relationship Management Group, Feb-
ruary 8, 2001, S. 63. Dort wird ein Anstieg des Anteils der 65-Jährigen
und Älteren für China von 6,96% auf 23,17%, für Indien von 4,64%
auf 14,57% ausgewiesen.
kann auch von den Gütermärkten her argumentieren.
Bleibt demographisch bedingt die Produktion hinter
der Nachfrage zurück, erfolgt der Ausgleich über Infl a-
tionsprozesse. Das Ergebnis ist dasselbe, angesparte
nominal bestimmte Vermögensbestände werden ent-
wertet. Interessant ist in diesem Gedankengang die
Reaktion der Geldpolitik, von der wiederum die wei-
teren Wachstumsprozesse abhängen. Diese einfachen
Überlegungen kann man nun vielfach variieren. Hans
Fehr schließt seinen sehr interessanten Überblicksar-
tikel
8
zu diesem Thema mit dem Satz: „Eigentlich wird
man immer unsicherer mit seinen Aussagen, je weiter
man den Kreis der Einfl ussfaktoren erweitert.“
Ersatz des Umlageverfahrens?
Dabei ist noch nicht berücksichtigt, dass auf in-
ternationalen Finanzmärkten auch irrationale Reakti-
onen mit katastrophalen Auswirkungen nicht auszu-
schließen sind, wie internationale Krisen der letzten
Jahrzehnte immer wieder gezeigt haben, bei denen
insbesondere private Alterssicherungssysteme große
Verluste erlitten.
Damit sollte zumindest eins klar sein: Angesichts
der offensichtlichen Unsicherheit unser Kenntnisse
über das Verhalten von kapitalgedeckten Alterssiche-
rungssystemen wäre es unverantwortlich, einen ge-
nerellen Wechsel von einem Umlagesystem zu einem
kapitalgedeckten System vorzuschlagen.
Gegen einen solchen Wechsel sprechen im Üb-
rigen eine Anzahl anderer Argumente. Einmal sind die
Übergangsprobleme, die zumindest eine Generation
doppelt belasten, praktisch nicht beherrschbar. Gra-
vierender sind die starken Schwankungen der Rendite
auf den internationalen Kapitalmärkten im Zeitablauf.
Man kann zeigen, dass so einzelne Generationen be-
günstigt werden – was ja noch akzeptabel wäre –, an-
dere Generationen aber so benachteiligt werden, dass
sie häufi g nicht einmal eine Mindest versorgung erhal-
ten, obwohl sie meinen konnten, dass sie ausreichend
vorsorgen
9
. Im Übrigen gilt auch und gerade für die
kapitalgedeckte Alterssicherung, dass hohe Erträge
nur gegen hohes Risiko zu haben sind, hohes Risiko
aber dem Sicherungsziel entgegensteht, was auch
Renditevergleiche, bei denen übrigens in der Vergan-
8
Hans F e hr, Sabine J okisch: Demographischer Wandel und inter-
nationale Kapitalmärkte, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Band
7, Nr. 4, 2006, S. 501-517.
9
Gary B urtless: Social Security Privatization and Financial Market
Risk, in: Center on Social and Economic Dynamics, Working Paper
10, 2000.
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Wirtschaftsdienst 2007 • 126
genheit Umlagesysteme relativ gut abschnitten,
10
so
problematisch macht.
Diese Überlegungen schließen nicht eine Stärkung
kapitalgedeckter Vorsorge aus, die in Deutschland ei-
nen relativ kleinen, durchaus steigerungsfähigen Anteil
hat. Sie sprechen aber gegen einen Ersatz des Umla-
geverfahrens durch die Kapitaldeckung.
Die Konsequenz der bisherigen Überlegungen ist
einfach: Zu einer Reform des umlagefi nanzierten Al-
terssicherungssystems gibt es keine Alternative. Da-
bei muss insbesondere die Aushöhlung des Systems,
wie sie in den letzten 15 Jahren zu beobachten war,
zurückgeführt und für die Zukunft verhindert werden.
Sicherung der Mindestversorgung
Der zweite zu berücksichtigende Grundzusammen-
hang geht davon aus, dass in entwickelten Gesell-
schaften jede Person Anspruch auf eine Mindestver-
sorgung hat, also auch diejenige, die keine oder keine
ausreichende eigene Altersvorsorge hat. Ein Beispiel
hierfür ist die Aufstockung zu kleiner Renten in der
2001 eingeführten steuer fi nanzierten Grundsicherung.
Es ist also nicht so, dass von einer unzureichenden Al-
tersvorsorge nur derjenige betroffen ist, der aus wel-
chen Gründen auch immer nicht ausreichend vorge-
sorgt hat oder vorsorgen konnte. Betroffen ist immer
auch die Allgemeinheit, welche die Mindestversorgung
zu fi nanzieren hat. Eine Gesellschaft, die das Entste-
hen größerer Versorgungslücken zulässt, hat die fi nan-
ziellen Lasten derartiger Entscheidungen zu tragen.
Damit ist zunächst eine Fehlanreizproblematik ver-
bunden. Wenn man weiß, dass man ohnehin Anspruch
auf eine Mindestversorgung hat, lohnen sich Anstren-
gungen, die auch nicht zu mehr als der Mindestver-
sorgung führen, nicht. Ein Sinken des Renten-Niveaus
würde diesen Effekt verstärken. Schon heute gibt es
dieses Problem für Bezieher niedriger Einkommen bei
der Riester-Rente, wobei sicher auch eine Rolle spielt,
dass diese Menschen nicht genug Geld aufbringen
können, um in den Genuss der Riester-Förderung zu
kommen.
Hier liegt aber auch eine Akzeptanzproblematik,
wenn man den anspruchsvolleren Begriff „Gerechtig-
keit“ vermeiden will. Auf Dauer ist es denjenigen, die
regelmäßig, auch von einem niedrigen Einkommen, in
10
Ein Vergleich mit deutschen Daten für relativ kurze Zeiträume ist
wenig aussagekräftig. Für internationale Daten vgl. Philippe J orion,
William N. G oetzman: A Century of Global Stock Markets, in: NBER
Working Paper Series, Nr. 7565, Cambridge, Mass., 2000; und John
Mueller: The Stock Market Won‘t Beat Social Security, in: Challen-
ge, Vol. 41, Nr. 2, März/April 1998, S. 95-117.
ein Alterssicherungssystem einzahlen, kaum zu ver-
mitteln, dass es andere Personen gibt, welche genau-
so wie sie eine Mindestversorgung erhalten, ohne Bei-
träge für ihre Alterssicherung gezahlt zu haben. Wer im
Alter auf eine Mindestversorgung angewiesen ist und
aus welchen Gründen auch immer nicht der Versiche-
rungspfl icht unterlag oder sich ihr entziehen konnte, ist
gegenüber dem Beitragszahler erheblich begünstigt.
Fehlende oder zu niedrige eigene Ansprüche kön-
nen im Grundsatz zwei Gründe haben: Entweder gab
es keine Versicherungspfl icht oder die Ansprüche sind
wegen Unterbrechungen in der Erwerbskarriere und/
oder wegen zu geringer Einkommen zu niedrig.
Das Problem der Selbständigen
Was die Versicherungspfl icht anbetrifft, liegen gra-
vierende Probleme im Bereich der Personen, die man
als Selbständige bezeichnet. In den 90er Jahren gab es
eine Zunahme der Selbständigkeit, die teilweise auch
in neuen Formen erfolgt. So hat die Zahl der Selbstän-
digen allein im Zeitraum von 1991 bis 2000 um knapp
20% zugenommen.
11
Sehr viel stärker war die Zunah-
me der Selbständigen ohne Beschäftigte.
12
Es wird
geschätzt, dass 77% der Selbständigen keine obliga-
torische Alterssicherung haben,
13
während „auch die
selbständig Erwerbstätigen ... in der Mehrzahl über
mit abhängig Beschäftigten vergleichbare Jahresein-
kommen“ verfügen.
14
Bei der Beurteilung all dieser
Zahlen muss man sich darüber im Klaren sein, dass
die Abgrenzung zwischen selbständiger Erwerbstätig-
keit und abhängiger Beschäftigung schwierig ist. Die
Auseinandersetzungen um die Scheinselbständigkeit
haben dies deutlich gemacht.
11
Uwe F achinger, Angelika O elschläger, Winfried S chmähl:
Alterssicherung von Selbständigen – Bestandsaufnahme und Reform-
optionen, LIT Verlag, Münster 2004, Tab. 5.1 und 5.2, S. 145 ff. Dieses
Werk enthält eine sehr differenzierte Analyse der Alterssicherung der
verschiedenen Arten von Selbständigen.
12
Hendrik Dräther, Uwe Fachinger, Angelika O elschläger:
Selbständige und ihre Altersvorsorge – Möglichkeiten der Analyse an-
hand der Mikrozensen und erste Ergebnisse, in: ZES-Arbeitspapier,
Nr. 1/01, Universität Bremen 2001, Tabelle 2, S.19.
13
Uwe Fachinger, Angelika O elschläger: Selbständige und ihre
Altersvorsorge. Sozialpolitischer Handlungsbedarf?, in: ZES Arbeits-
papier Nr. 3/00, Universität Bremen 2000, Abbildung 5, S. 24. Eine dif-
ferenziertere Übersicht, aus der man dasselbe Ergebnis ableiten kann,
fi ndet sich in Uwe F achinger, Angelika O elschläger, Winfried
Schmähl, a.a.O., S. 230 ff.
14
Uwe F achinger, Angelika Oelschläger: Selbständige und
ihre Altersvorsorge..., a.a.O., S. 25. Dieser Satz verdeckt freilich die
erhebliche Heterogenität von Selbständigeneinkommen. Vgl. hierzu
ausführlicher Uwe F achinger, Angelika O elschläger, Winfried
Schmähl, a.a.O., S. 153-172. Im unteren Einkommensbereich sind
wahrscheinlich Selbständige relativ stärker vertreten als abhängig Be-
schäftigte.